b) Se precisa la esencialidad de los requisitos del acto administrativo.
c) Asimismo, con toda pertinencia, se establece la figura del desvío del poder que obedece a la necesaria teleología del interés público temporal que debe llevar imbíbita todo acto estadual.
d) Establece los derechos del ciudadano oponibles frente a cualquier autoridad administrativa del Estado y de los 18 municipios que lo componen, con las excepciones legales ( materia penal, electoral, laboral, agraria, universitaria).
e) Se regulan las consecuencias del silencio administrativo.
f) Dentro de las obligaciones de la autoridad, se destaca la derivada del principio de publicidad y del derecho a la información a favor del administrado.
g) La oportunidad que tiene el gobernado de ofrecer y desahogar medios de convicción ante las autoridades administrativas.
h) Se explicitan las sanciones administrativas.
i) Es un libro popular, esto es, sencillo que simplifica la tramitación de una unidad de procedimiento y que se traduce un Derecho Constitucional concretizado.
j) La existencia de un procedimiento regido por los principios generales del derecho, definidos como dogmas generales y abstractos que dan coherencia al orden jurídico, formulados de manera breve y concisa para formular los valores insitos del derecho y que conforman la manifestación autentica y prístina de aspiraciones de Justicia de la Comunidad.
k) El establecimiento de un medio de control interno que permite un medio de defensa legal del particular afectado por una decisión de la autoridad administrativa activa, para obtener la propia actividad, una revisión del acto administrativo a efecto de que se revoque, modifique o anule, en caso de encontrar comprobada la ilegalidad o inoportunidad del mismo, con las características de ser único o universal, optativo, siempre en beneficio del ciudadano ya que la autoridad podrà resolver en justicia, con lo cual contribuye a hacer expeditos los actos administrativos y evitar asì el rezago o la judicialización de los asuntos, constituyendo una oportunidad para reexaminar el asunto planteado por el particular con mayor especialidad y calidad.
Ahora bien, toda vez que con fecha 04 (cuatro) de septiembre de la presente anualidad, el Pleno de la LV legislatura del Estrado de Querétaro acordó por unanimidad de sus 25 integrantes reformar la ley orgánica del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Querétaro, por virtud de la cual se redistrita el Territorio del Estado, con lo cual, además de los de Queretaro, y Cadereyta de Montes, se establece un Juzgado Contencioso Administrativo en el Municipio de Jalpan de Serra, resulta sumamente importante difundir la cultura Administrativa en todo el Estado, pues resulta que la nueva Ley de Procedimientos Administrativos se encuentra vigente pero requiere de una mayor positividad que sólo se logra por el conocimiento de la misma por el ciudadano y la instauración de sus procedimientos en la práctica diaria de las autoridades administrativas, resultando de lo anterior, evidente LA PROPUESTA DE DIFUSIÓN DE DICHO LIBRO CIUDADANO SOBRE TODO EN LA ZONA SERRANA DE NUESTRO ESTADO.
TELEPROCESOS
EN LA CULTURA ADMINISTRATIVA
El mundo occidental se encuentra en una nueva era, la del homo ciberespacial, en contraposición a la del papel, siendo innegable que aún y cuando sea en una forma anárquica e inicialmente elitista, el Internet y sus derivados interactivos, rápidamente han creado un nuevo espacio público, que ha aumentado geométricamente la conectividad social, al reducir el tiempo y la velocidad de intercambio de datos y de comunicación, es decir, al incrementar la capacidad de los teleprocesos, aumentar la interactividad social y sobre todo, al generar nuevas relaciones sistémicas entre las personas, grupos e instituciones, transformando las estructuras de información establecidas, volver horizontal el acceso y distribución de la información, modificar los procesos de trabajo, democratizar la distribución del conocimiento, potenciar las conductas contestatarias, potenciar los innumerables negocios jurídicos, entre otros fenómenos sociales, lo que sin duda alguna, es un cambio revolucionario que ha sufrido la sociedad en poco más de veinte años.
Tal como lo expone el Maestro G. Sartori, la evolución de la sociedad se desenvuelve a partir de lo que observa; de esta forma la cultura, la moralidad, la lingüística, inclusive derecho y la justicia, cultivan al Homo Ludens y Homo Videns, pues lo que lo caracteriza es lo que ve, privilegia la imagen que percibe ( sin mayor reflexión ó análisis), como nos podemos percatar con los programas televisivos, en los que la noticia no es considerada como tal, si ésta no cuenta con imágenes del momento de realización, pues ésta denota su importancia al través de las fotografías que observamos, así sea sobre crónicas triviales, pero que han sido elegidas, unilateralmente, por los noticiarios, en los que, incluso la nota más irrelevante, puede ser elevada a la categoría de información o noticia, acuñándose así un nuevo principio “ Non vidi, ergo non est” (si no lo veo, no existe);
En el área del conocimiento jurídico estamos ante la disyuntiva de la ciencia y la técnica, que en el concepto moderno de tridimensionalidad del Derecho, el aspecto fáctico, no está reñido con el conocimiento científico, antes bien, corresponde a una parte importante de éste, con lo cual el Derecho debe estar a la vanguardia de los diferentes cambios sociales y asimilar los avances que presentan las nuevas tecnologías, que permitan acercar al individuo a una mejora en los sistemas de impartición de justicia.
En Francia y España, se aborda la cuestión de los denominados Teleprocesos, en las materias Fiscal y Administrativa, los cuales permiten que el individuo acceda a un procedimiento mas ágil, veloz y sobre todo, llevar al cabo, desde lugares lejanos, el desarrollo y seguimiento de las mecanismos ó procesos existentes para la defensa de sus derechos, pues como dice el maestro José Julio Fernández Rodríguez citando a Fryman, “que la Red, constituye un nuevo proyecto democrático” , y esto resulta factible, puesto que la denominada cultura y alfabetización digital, en la vida real, podemos aplicarla a las diferentes disciplinas o ramas del Derecho, como es el caso de la materia Contenciosa Administrativa, y así, para Célia Vérot la consolidación de este nuevo sistema de protección de la legalidad debe reunir dos vertientes, la primera que implica la modificación del Código de Justicia Administrativa, en pocas palabras de la ley, y la segunda, la de dotar de confiabilidad este procedimiento como el que teníamos en el papel.
Es incuestionable que se encuentra en crisis la sociedad ó Era de Papel, y que el golpeteo de las máquinas de escribir mecánicas son notas del pasado, abriéndose paso su reemplazamiento por “... medios informáticos, con soportes digitales y transferencia electrónica...” , con lo que hoy han cobrado carta de ciudadanía neologismos tales como páginas web, comercio, archivos y correos electrónicos, lo que conlleva a una gradual e ineludible desmaterialización de la realidad, en el cual se suprime el documento físico y se reemplaza por un “documento informático” ó soporte digital.
En China ya existe una ley que regula la firma electrónica, en que se le equipara a la impuesta en un manuscrito ó autógrafa; En Chile existe sistema similar al implementado por la SHCP en nuestro país, que permite al contribuyente realizar sus pagos al través del que ellos denominan “carro de compras”; En España, el ciudadano puede acceder a las diferentes tramitaciones relacionadas con la seguridad social; Desde 1995, el Estado de Utah, en los Estados Unidos de América, promulgó la 1ª Ley de Firma Digital entre otros .
Igualmente, en México se ha impulsado un sistema nacional, definido como el instrumento de la sociedad mexicana para llevarle la información mediante la transformación de los servicios digitales de aprendizaje que incluyan educación para la vida y el trabajo, de la salud en todos los ámbitos, de promoción económica a las pequeñas y medianas empresas y de un gobierno más transparente y cercano al ciudadano, intentado así, impulsar la denominada “cultura digital “ , con las llamadas telesecundarias, citando a la propia Corte, en sus Casas de la Cultura Jurídica, que permiten el acceso a la información vía internet, así como sus útiles y difundidas teleconferencias.
Estamos ante la producción de una verdadera revolución, en la que quede atrás la era del papel, por el ciberespacio, en la que se confiera validez a las notificaciones electrónicas, a los teleprocesos y a los archivos electrónicos.
Por lo que respecta al sistema que se debe adoptar, habrá que acudir al Principio de Legalidad Tecnológica Neutra, esto es, la que cumpla con brindar otro principio fundamental, que es de brindar Seguridad Jurídica a los Usuarios; (p. ej, la implementación de la Tecnología criptográfica), pues dentro de las características y principios esenciales, con los que debe cumplir el documento electrónico, se encuentran, a saber:
1) Legibilidad; 2) Permanencia ó integridad; 3) Procedencia ó autenticidad; 4) Viabilidad (capacidad de llegar al usuario final).
Célia Vérot define a los teleprocesos, como un plano estratégico para la administración electrónica, puesto que ello implica un beneficio para las partes materiales en juicio y al igual que ello, para el juzgador, pero sin embargo resulta de notable importancia vencer dos cuestiones, por una parte la confianza que hemos tenido a lo largo de los siglos sobre el papel y por otro la reforma legal en estas materias.
Para abordar estos aspectos vanguardistas, se requiere señalar que Tecnología y Derecho no están divorciados; Existen barreras por vencer, pues el temor a la inseguridad que genera lo desconocido y la extendida falsa creencia de la realidad que considera a los documentos electrónicos como de fácil modificación, cuando en la mayoría d los casos es más difícil adulterar uno de éstos que un tradicional documento de papel, ...”para los cuales existen además grandes organizaciones y antiguas escuelas de falsificación...” , siendo irresponsable dejar a México a la deriva de conflictos que con una adecuada reglamentación e implantación técnica puedan evitarse.
En palabras del Lic Diego Valades, “El Derecho es paradigma, pero no panacea”, de lo cual se deriva que, de la sola normativa no se desprenden soluciones inmediatas para los problemas de la relación, pues no basta la creación de la ley, sino la decidida voluntad de hacer dichos cambios evolutivos una realidad.
En efecto, la implementación de sistemas informáticos no pueden darse por generación espontánea del legislador, sino que presuponen la existencia de toda una infraestructura y organización compleja, siendo uno de los instrumentos más difundidos para la creación y transición de actos jurídicos electrónicos el denominado EDI (por sus siglas en inglés, Electronic Data Interchange); , y que fue adoptado por la Comisión de la Comunidad Europea, por ser el que mayor garantía proporciona (documento encriptado con clave secreta)* , a efecto de cumplir con el principio de seguridad que se traduce en otorgar permanencia y autenticidad a los actos y negocios jurídicos
Y que, dentro de las ventajas de los teleprocesos, no podemos dejar de citar puntualmente al maestro José Julio Fernández Rodríguez , define al Gobierno Electrónico como la aplicación de los avances de la sociedad de la información al funcionamiento del gobierno con el objeto de mejorar el mismo, al través del denominado TIC (tecnologías de la información y de la comunicación), y en su concepto, daría lugar a los siguientes beneficios:
a) Mejoramiento de las comunicaciones, tanto cuantitativamente como cualitativamente
b) Aumento de la información
c) Estimulo del pluralismo
d) Incremento de la participación
e) Aumento de la transparencia
f) Facilitación de los derechos subjetivos
g) Ayuda global del proceso político
h) Recorte de gastos
i) Agilización de decisiones
j) Disminución de la carga de trabajo
k) Impulso de la cultura y alfabetización digital
De esta forma, el Gobierno Electrónico, enfrenta varios retos, por una parte el área social, beneficiando a la población con menos tramites administrativos, un proceso de desburocratización, en el área económica menores gastos para estos y las instituciones, en el área jurídica, seguimiento de sus procedimientos desde sus hogares, en el ámbito social, evitar los desplazamientos a la sede del Tribunal, lo que además facilitaría la atención pronta y oportuna de la población, así como evitar el acto de molestia que implica la visita de la autoridad al domicilio del particular, no sin descontar la eventual confrontación de las partes en el desahogo de las audiencias.
Queda en claro que “ la tecnología avanza a pasos agigantados y en forma geométrica, mientras que el derecho lo hace de a pequeñas escalas y sin proporción alguna” , lo que hace necesario otear a las tendencias jurídicas contemporáneas relativas a la modernización y ampliación de las estructuras de justicia, pues la sabiduría del Estado se traduce en escuchar el clamor de su pueblo, que reclama más y mejores instituciones de justicia.
Por lo que, aun cuando constituye un avance sin precedentes en nuestro Estado la invocada reforma integral, es imprescindible que la evolución de la tecnología permee en el campo del Derecho, por lo que debe continuarse estudiando dichas tendencias modernas, siempre en beneficio de la sociedad.
Ante la propuesta razonada de implantar tales innovaciones, y a manera de epílogo, sirvan de reflexión las palabras de Jean Giraudoux : “El Derecho es la más poderosa escuela de la imaginación”... . . Siendo la ley el Instrumento más directo de realización de la justicia, tales propuestas permitirán que el tribunal continúe, al través de su historia, eliminando barreras frente a los excesos de la Administración Pública, con medidas que permitan y promuevan el acceso real y equitativo a la administración de justicia, de cuyo funcionamiento depende, en última instancia, la verdadera eficacia del Derecho.
Finalmente, todo ello implica una auténtica vocación jurisdiccional de jueces, magistrados y funcionarios jurisdiccionales, con espíritu cívico, que encarnen los factores vivos del cambio cultural de nuestro pueblo, humanistas sensitivos, continentes sólido de la justicia, comprometidos y con mente abierta ante la necesaria implementación de tales avances tecnológicos que concluyo, son medios que redundarían en una mayor y mejor impartición de justicia.
PROPUESTAS:
PRIMERA- La adecuación del marco normativo que permita la implementación de un programa de cómputo especializado para la comunicación extranet, esto es, la consulta electrónica por las partes del juicio, no sólo de las listas de acuerdos, sino de los expedientes que se encuentren en trámite. (lo cual incluso ya implementó el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Querétaro).
SEGUNDA - Establecer como obligatorio, para todas las autoridades demandadas, y optativo para el particular litigante y tercero interesado, inscribir la firma electrónica avanzada y archivo autorizado para recibir las correspondientes notificaciones, con lo cual se cumpliría con los principios de efectividad y celeridad procesal y el imperativo normativo que exige que las notificaciones deben hacerse a más tardar al día siguiente, lo cual lo colocaría a la vanguardia de los demás contenciosos administrativos.
En otras palabras, con la implementación de la firma electrónica avanzada, se permitiría la notificación por este medio a todas las autoridades demandadas y de manera opcional al actor y tercero interesado, coadyuvando así con la celeridad del proceso)
TERCERA.- Procesos electrónicos.- A la vanguardia de la modernización jurídica y en consonancia y emulación de la institución que le dio origen, esto es, del Consejo de Estado Francés, impulsar la reforma legislativa que permita desarrollar el proceso administrativo en forma electrónica, lo que evitaría el desplazamiento de las partes del juicio a la sede del tribunal, amén de poder consultar íntegramente las piezas de autos desde sus despachos...
PROPUESTAS AL SISTEMA ESTATAL DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
PRIMERA.-- Una mayor difusión y vinculación académica, con eventos, foros, publicaciones de investigación y de los principales criterios de interpretación, al través de los diferentes cuerpos sociales intermedios, estableciéndose una coordinación especializada para tales efectos, como ya ocurre en otros tribunales del país con sus direcciones académicas, de profesionalización y de difusión.
SEGUNDA.- Se posibilite la creación del Segundo Juzgado Contencioso Administrativo de Querétaro, atendiendo a los siete municipios que conforman ese distrito jurisdiccional, al aumento de la litigiosidad en el mismo que asciende a los 1,200 asuntos anuales, a la complejidad del proceso, al respeto del principio de oficiosidad y al número de autoridades demandadas en cada juicio, con lo cual se cumpla de manera más efectiva, con el mandato constitucional de impartir justicia pronta, completa y expedita y atentos a los esquemas no sólo de crecimiento sino de intensidad de las demandas.
TERCERA.- INCLUIR ACLARACION DE SENTENCIAS DE SEGUNDA INSTANCIA.-
A partir del 29 de septiembre de 2003, con la creación de la Triada de Leyes, el legislador local dio cumplimiento con el mandato constitucional previsto en el artículo 116 fracción V de nuestra ley cimera que establece la potestad de los Estados para instituir TCA dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pùblica Activa y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra las resoluciones, pues antes de dicha reforma no se encontraba previsto recurso procesal alguno en contra de sus resoluciones de trámite ni menos de fondo.
Sin embargo advertimos que la ley de enjuiciamiento de lo contencioso administrativo del Estado, en su norma 154 prevé expresamente la aclaración de la resolución que ponga fin al proceso. Es indudablemente que se trata de una figura útil que permite hacer explícito algún concepto oscuro o poco claro, con una manifestación que haga evidente a todas luces lo que el juzgador decidió en última instancia, institución procesal que no se refiere en el título y capítulo correspondiente a la segunda instancia que regula el recurso de revisión, por lo cual se estima conveniente que se instituyera en los mismos términos que el mencionado numeral.
CUARTA.- SISTEMATIZACIÓN DE LOS INCIDENTES.
Los incidentes son cuestiones que se promueven en un juicio y que tienen relación inmediata con el negocio principal, siendo que algunos de ellos son de previo y especial pronunciamiento en razón que ponen un obstáculo al curso de la demanda principal, pues se trata de aquellos sin cuya previa resolución es absolutamente imposible, de hecho y derecho, la continuación del juicio. Se trata de una cuestión sobrevenida entre los litigantes, durante el curso de la acción principal y aquellas que alteran la relación proyectiva son un paréntesis en la actuación principal. También se les conoce como vicisitudes de la relación procesal o crisis procesales pues se presentan supuestos de anormalidad en su desarrollo, como son, entre otras: 1) Incompetencia sobrevenida; 2) Incompetencia subjetiva al presentarse cambios en el personal del órgano jurisdiccional; 3) extinción o transformación de una de las partes; 4) Pérdida de la legitimación en el proceso; 5) Acumulación o conexidad; 6) Nulidad; 7) falsedad de documento; y otros que se promueven de manera alterna como el de suspensión.
El artículo 39 de la Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo del Estado, se establece disposición claramente alusiva a los incidentes, sin mencionarlos, pues señala que “las demás cuestiones que surjan dentro del procedimiento, (no son otras sino incidencias), se tramitarán de manera incidental y se decidirán de plano, salvo las que trasciendan al resultado del juicio, que se fallarán conjuntamente al dictarse sentencia definitiva”. Siendo importante, por cuestión de metodología, establecer un capítulo expreso que los enuncie y establezca su procedimiento de sustanciación.
QUINTA - EFECTOS DE ADMISIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN.-
El recurso de revisión, en términos de lo dispuesto por los numerales 160 y 161 de la ley de enjuiciamiento de lo contencioso administrativo del estado, puede ser interpuesto por los particulares o las autoridades en las hipótesis expresamente previstas y de conformidad con el precepto 163, una vez interpuesto ante el juez de la causa, formará el cuaderno, emplazará a las partes, rindiendo su informe y remitiéndolo a la superioridad inexcusablemente el cuaderno y los autos originales a la superioridad.
En aras al principio de economía y celeridad procesal y para efecto que pueda continuarse el juicio en lo principal sin que lo interrumpa la interposición de dicho medio de defensa ordinario en contra de resoluciones procedimentales, tales como las que admitan o rechacen la intervención de un tercero, en materia de suspensión de los actos impugnados, los que nieguen decretar el sobreseimiento del juicio, la negativa de admisión de pruebas o desechamiento de las mismas, entre otros, es conveniente que se provea sobre el efecto en que se admitirá el recurso de alzada, previendo el efecto devolutivo en supuestos de mero tràmite, contemplados en EN LAS FRACCIONES I, II, III Y IV DEL ARTÍCULO 160 DE LA PRESENTE LEY DE ENJUICIAMIENTO, ASÍ COMO EN LO PREVISTO POR LAS FRACCIONES I, II, III DEL ARTÍCULO 161 DEL MISMO, estableciéndose que, en EN TODOS LOS DEMÁS CASOS, LOS RECURSOS DE REVISIÓN SE ADMITIRÁN EN EFECTO SUSPENSIVO
SEXTA.- Implementar la figura procesal del recurso de revisiòn adhesiva, para que la parte vencedora, exprese lo que a su interès convenga, teniendo por objeto que el Tribunal de Alzada igualmente estudie los argumentos vertidos por el adherente, tendentes a ampliar o mejorar los expresados por el juez natural, lo que le permite citar fundamentos, expresar motivaciones jurìdicas e invocar el sustento legal que le parezca más adecuado y con ello obliga al órgano decisor a convidarlo y ponderarlo en su fallo definitivo.
SÉPTIMA.- Se faculte al Tribunal Contencioso Administrativo para que, al igual que su homólogo jurisdiccional, tenga la facultad de enviar iniciativas de ley al Congreso Local, en materia administrativa y fiscal local, lo anterior en razón de ser operador de la norma jurídica y atenta su autonomía, independencia y especialización.
OCTAVA.- La necesaria reforma de la fracción V de la norma 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los términos siguientes:
V.- Las Constituciones y leyes de los Estados instituirán Tribunales de lo Contencioso- Administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, presupuestal y en su régimen interior, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Para garantizar la independencia institucional y funcional, sus juzgadores gozarán de las mismas garantías jurisdiccionales que establece la fracción III del presente artículo.
Misma que fue presentada por la Asociación de Magistrados de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos y aprobada por la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, quedando a tu disposición el trabajo de investigación que la sustenta.
Las anteriores propuestas se encuentran debidamente sustentadas, pues son acordes a las conclusiones y propuestas a las que se arribó en el Tercer Congreso Internacional de Justicia Administrativa, organizado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados unidos Mexicanos, A.C., que ahora tengo el honor de presidir, y que contó con la participación de 22 veintidós Tribunales de lo Contencioso Administrativo de las diferentes entidades federativas como del propio Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa y del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el que se sustentaron ponencias vanguardistas por juristas de reconocimiento internacional como la del Dr. Agustín Gordillo y del Dr. José Antonio Moreno Molina.
Las propuestas en comento evidencían que es necesario implementar reformas que realmente actualicen y refuercen el Sistema Estatal de impartición de Justicia Administrativa.
